財政部2015年發(fā)布了《指導意見》，要求全國范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位要在2020年前完成內(nèi)部控制體系建設工作，內(nèi)部控制體系應該如何建立呢？《內(nèi)部控制規(guī)范》第七條給出了答案，實際上這也是開展內(nèi)部控制工作的七個步驟：一是梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程；二是明確業(yè)務環(huán)節(jié)；三是系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險，四是確定風險點；五是選擇風險應對策略；六是在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度；七是督促相關(guān)工作人員認真執(zhí)行。其中，第一第二項是流程管理，三四五項是風險評估，六七項是內(nèi)控體系文件的設計和執(zhí)行。也就是說，建立內(nèi)控體系的方法是采取流程管理的理論分析具體的業(yè)務活動，通過流程梳理，必要時實施流程再造，從而識別和分析潛在的風險，然后針對這些風險制定防控措施，最后是嚴格要求單位工作人員認真執(zhí)行。
一、梳理業(yè)務流程
這里的業(yè)務流程是指預算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設項目、合同六大業(yè)務的業(yè)務步驟和程序。流程梳理需要研究和分析單位的“三定”規(guī)定內(nèi)容，根據(jù)“三定”確定各項業(yè)務活動的負責部門或者歸口管理部門。比如，預算、收支業(yè)務肯定是由財務科歸口，但政府采購業(yè)務就不一定了，可能是財務科，也可能是辦公室，在學校一般是總務處。
流程梳理是最基礎(chǔ)也是比較繁瑣的一項工作，通過流程梳理，把業(yè)務活動基本的步驟和先后順序搞清楚，這項工作的最終結(jié)果是要把業(yè)務活動以流程圖的形式表現(xiàn)出來。
二、明確業(yè)務環(huán)節(jié)
每一項經(jīng)濟業(yè)務活動都分為若干業(yè)務環(huán)節(jié)，比如，預算業(yè)務活動，可以分為預算編報、預算調(diào)整、預算執(zhí)行、決算編報、績效評價五個業(yè)務環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)還可以繼續(xù)細分為更小的節(jié)點。不同的業(yè)務環(huán)節(jié)對應相應的流程層次，所以流程又分為一級流程、二級流程、三級流程等。在內(nèi)控建設初期階段，我們建議盡可能的減少業(yè)務環(huán)節(jié)的層級，只做到一級流程就可以了，但要留好接口，將來升級內(nèi)控體系文件時在進行二級、三級流程設計。
三、系統(tǒng)分析風險
這里的關(guān)鍵詞是“系統(tǒng)”，業(yè)務活動中任何一個單一的風險都有可能轉(zhuǎn)化為業(yè)務層面整體的風險，因此，風險分析要體現(xiàn)全面性和系統(tǒng)性，既要強調(diào)個體風險的特殊性也要有大局觀?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第五條提出了全面性原則的要求，就是要求單位要站在全局的角度考慮內(nèi)控建設，而現(xiàn)實中單位比較缺乏的正是這種大局觀。
比如，合同變更以后沒有在歸口管理部門辦公室登記，也沒有將變更的文本流轉(zhuǎn)到財務科，這就有可能導致財務科按照原合同支付資金，最終的結(jié)果是單位資金遭受損失，嚴重影響單位利益和聲譽。合同管理一個環(huán)節(jié)的失誤，看似是經(jīng)辦部門的經(jīng)辦人的操作錯誤，導致的后果可能是單位整體的損失和被動。
四、確定風險點
確定風險點是在要業(yè)務流程梳理的基礎(chǔ)上，對單位內(nèi)設機構(gòu)和崗位設置情況進行具體分析，先明確業(yè)務活動的主責部門及職責，再按照流程步驟將每個業(yè)務環(huán)節(jié)進行特定風險評估，從而識別出出可能造成單位經(jīng)濟損失和其他不利影響的風險點。
這里又存在著一個業(yè)務活動的細分：六大經(jīng)濟業(yè)務活動中，每個經(jīng)濟業(yè)務活動可以細分為不同的業(yè)務環(huán)節(jié)，每個業(yè)務環(huán)節(jié)還可以繼續(xù)細分為業(yè)務節(jié)點。比如，預算業(yè)務活動有預算編報、預算執(zhí)行等五個業(yè)務環(huán)節(jié)，而預算編報這個業(yè)務環(huán)節(jié)又可以細分為提出預算建議數(shù)、預算建議數(shù)審批批復、下達預算控制數(shù)、預算草案編報等九個業(yè)務節(jié)點。通過風險識別和分析，有些節(jié)點沒有風險或者風險的等級很小，是可以承受的風險；有些節(jié)點有風險，必須要制定措施加以控制，并且還要對這些業(yè)務環(huán)節(jié)的風險點并進行描述。
所以說，風險評估和流程梳理是比較復雜和繁瑣的工作，沒有專業(yè)知識，不了解各項業(yè)務的實際，沒有充足的時間精力做保障，這項工作是很難完成的。
五、選擇應對策略
風險應對策略包括風險規(guī)避、風險降低、風險分擔和風險承受四種，雖然有四種措施，但從積極管控的角度而言，主要是風險降低這一種控制措施。相對于企業(yè)而言，行政事業(yè)單位作為公共部門提供的是公共服務，沒有競爭者，通常沒有經(jīng)濟效益方面的考慮，因而其風險主要是業(yè)務中的低效、浪費和舞弊，要將這些風險控制在可承受范圍之內(nèi)。
六、建立健全管理制度
確定好風險點以后，應該制定對這些風險點的管控措施。按照風險管理理論，一般是采取設計風險控制矩陣的方式，將控制目標、控制活動類別、控制的措施、控制方法、控制文檔、控制頻率、主責部門和崗位等信息繪制在一張表內(nèi)，可以比較直觀的顯示對風險采取的控制活動信息。風險控制矩陣中重要的內(nèi)容是關(guān)于控制措施的描述，一般情況下在這張表中不便于描述過多的文字內(nèi)容，所以就需要專門設計對應的管理制度，這就是內(nèi)控建設工作除流程之外另一個重要的工作——內(nèi)控制度建設。
七、工作人員執(zhí)行
這里的工作人員泛指單位內(nèi)部參與到內(nèi)部控制建設和執(zhí)行工作的領(lǐng)導、各部門負責人和所有職工。工作人員如何才能有效的執(zhí)行？這就需要執(zhí)行的工具了——內(nèi)控信息化系統(tǒng)。
《內(nèi)部控制規(guī)范》提出的這七個步驟，很科學也很權(quán)威，每個單位都能做到，當然也必須要這么做。
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