政研君 專項債課堂
第十一課
地方政府專項債券操作指南

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政策研究 ★ 案例解讀

“知未明，觀未見！”
本著“他山之石，可以攻玉”之初心，為地方申報項目減負(fù)、增效、助力。
將應(yīng)講未講、已講未知、已知未明、已明未操、已操未會之知事，以系列分享的形式予以呈現(xiàn)，以饗讀者！

目錄

一、基本定義
二、新增專項債券的特點
三、專項債券支持領(lǐng)域
四、組合融資及專項債用作資本金政策要求
五、專項債券項目申報原則
六、專項債券負(fù)面清單
七、專項債券申發(fā)行工作流程
八、評審細(xì)則（2022年標(biāo)準(zhǔn)供參考）
九、政策文件

一、基本定義

地方政府專項債券是指省級政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定在一定期限內(nèi)以公益性項目產(chǎn)生的專項收入作為還本付息來源的政府債券。

二、新增專項債券的特點

一是融資方式合法。專項債是當(dāng)前法律法規(guī)制度下地方政府融資用于有一定收益公益性項目建設(shè)最主要的合法合規(guī)方式。
二是融資成本較低。專項債融資成本低，平均發(fā)行利率約比同期國債利率上漲25個BP（1BP=0.01%），年利率約3%—4%，較一般金融機構(gòu)融資成本更具有優(yōu)勢。
三是融資期限較長。專項債可根據(jù)項目周期合理設(shè)置債券期限，項目期限涵蓋3、5、7、10、15、20、30年期，還可根據(jù)項目特點合理選擇還款方式。

三、專項債券支持領(lǐng)域

四、組合融資及專項債用作資本金政策要求

為發(fā)揮專項債券資金撬動作用，國家鼓勵不存在隱性債務(wù)的企業(yè)法人業(yè)主單位通過“專項債券 配套融資”的方式支持項目建設(shè)。同時，允許鐵路、收費公路、水利等10個領(lǐng)域?qū)ｍ梻米髻Y本金。

2022年，四川省財政廳實施“債券引導(dǎo)工程”，充分發(fā)揮專項債券投入引導(dǎo)、精準(zhǔn)聚焦作用，優(yōu)先安排水利、鐵路、城市更新改造、鄉(xiāng)村振興、綠色低碳、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，重點支持省市重點項目、在建項目、能夠立即開工的項目。

五、專項債券負(fù)面清單

六、專項債券項目申報原則

申報的專項債項目必須是能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定收益的公益性項目，且融資規(guī)模要保持與項目收益相平衡。根據(jù)現(xiàn)有“項目儲備一批、債券發(fā)行一批、資金見效一批”動態(tài)申報發(fā)行機制，對應(yīng)窗口期提早謀劃，堅持“資金跟著項目走”，優(yōu)先考慮在建項目，盡快形成實物工作量。

七、專項債券申發(fā)行工作流程

八、評審細(xì)則（2022年標(biāo)準(zhǔn)供參考）

（一）評審規(guī)則

1.評審要點分為前置條件和評分要點，凡項目不符合前置條件的，即視為評審不通過（實行一票否決）；如符合前置條件，則按照評分要點進行評審；每項要點設(shè)置評分標(biāo)準(zhǔn)，評審人員根據(jù)項目情況進行打分。

2.項目收益對債券本息覆蓋情況、項目收入和成本的合理性、項目用地手續(xù)既是前置條件，又是評分要點。

3.項目評審工作結(jié)束后，根據(jù)專家評審得分情況從高到低排序。各地區(qū)根據(jù)下達的新增專項債務(wù)限額，從發(fā)行備選庫中優(yōu)選項目組織發(fā)行。

（二）前置條件

1.項目是否為有一定收益的公益性項目

按照《財政部發(fā)展改革委人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》【政研君】了解更多專項債內(nèi)部資料（財預(yù)〔2010〕412號）規(guī)定，“公益性項目” 是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目。不符合本定義要求視為不具備發(fā)債條件，項目自身無收益，或收入為土地出讓收入50%以上的視為不具備發(fā)債條件。土地收入財政運營補貼超過50%以上的視為不具備發(fā)債條件。打捆項目中公益性項目投資額占比低于50%或發(fā)債需求超過公益性項目投資總額的視為不具備發(fā)債條件。

2.項目立項情況

無立項文件（含可研批復(fù)）視為不具備發(fā)債條件。

3.資本金落實情況

未落實資本金或資本金來源不合規(guī)，落實合規(guī)資本金但資本金比例低于《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）相關(guān)規(guī)定的視為不具備發(fā)債條件（不涉及資本金的項目不適用該標(biāo)準(zhǔn)）。

4.項目收益對債券本息覆蓋情況

無成本收益測算或債券存續(xù)期內(nèi)收益覆蓋融資本息倍數(shù)低于1.2倍即視為不具備發(fā)債條件。

5.項目收益

收入的合規(guī)、合理性：收入明顯不合理合規(guī)的、收入明顯不屬于項目收入的、一般公共預(yù)算收入作為項目收入的、收入測算明顯高于參照標(biāo)準(zhǔn)且無正當(dāng)理由的，視為不具備發(fā)債條件。按照中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》【政研君】了解更多專項債內(nèi)部資料, 涉及土地出讓收入的項目，應(yīng)按照《意見》中的比例對土地收入進行計提（一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提;二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到10%以上計提）。若未進行計提，視為不具備發(fā)債條件。

成本的合規(guī)、合理性：應(yīng)列未列的成本支出、成本測算明顯低于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等不合理的情形，視為不具備發(fā)債條件。

6.申報當(dāng)年是否有發(fā)債需求

申報當(dāng)年無發(fā)債計劃視為不具備發(fā)債條件。

7.項目前期準(zhǔn)備

用地審批手續(xù)：未提供征地批文或用地預(yù)審（選址意見書）視為不具備發(fā)債條件（無需辦理用地手續(xù)的項目需要提相應(yīng)依據(jù)）。

環(huán)境評估手續(xù)：未取得生態(tài)環(huán)境保護部門出具的環(huán)評批復(fù)、登記、備案等手續(xù)的，或未按【政研君】了解更多專項債內(nèi)部資料《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理錄》確定建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別，擅自改變環(huán)境影響評價類別的，視為不具備發(fā)債條件（無需辦理環(huán)評手續(xù)的項目需要提供生態(tài)環(huán)境部門出具的相應(yīng)依據(jù)）。

8.項目開工情況

項目預(yù)計開工時間在2022年3月底后的視為不具備發(fā)債條件（2022年1月評審要求）。

9.方案編制的完備性

方案內(nèi)容存在投資概算、運營成本測算、還款保障措施、風(fēng)險管理措施等重大缺失的，視為不具備發(fā)債條件。

10.項目投向負(fù)面清單

列入專項債券負(fù)面清單除租賃住房建設(shè)以外的土地儲備項目、房地產(chǎn)相關(guān)項目、產(chǎn)業(yè)項目視為不具備發(fā)債條件（以主體項目建設(shè)內(nèi)容為參考）。

11.事前績效評估

是否上傳項目的績效目標(biāo)申報表、事前績效評估表、事前績效評估報告，未上傳的視為不具備發(fā)債條件。

（三）評分要點（總共100分，低于60分評審合格）

1.項目成熟度（10分）：要求項目取得“四證”,即《國有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程施工許可證》。扣分項：未取得“四證”的扣10分，缺一項扣2.5分。加分項：取得項目預(yù)算評審報告或合規(guī)的第三方機構(gòu)出具能達到招投標(biāo)條件的工程預(yù)算報告最高加5分，提供中標(biāo)通知書或已開工建設(shè)證明最高加5分。

2.符合規(guī)劃（9分）：符合城市總體規(guī)劃和項目詳細(xì)規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)專項規(guī)劃情況?？鄯猪棧何锤较鄳?yīng)規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃（城市總規(guī)、項目詳規(guī)、行業(yè)規(guī)劃），缺一項扣3分。

3.投入成本測算（16分）：①投資建設(shè)概算情況（投資內(nèi)容及金額），包括項目投資建設(shè)費用明細(xì)和分年投資進度。②運營成本測算情況，包括運營成本明細(xì)（含債券付息）。扣分項：項目投資建設(shè)費用無明細(xì)構(gòu)成扣4分，無分年投資進度扣4分；運營成本無明細(xì)構(gòu)成扣4分，運營成本未測算債券付息的扣4分。

4.融資規(guī)模（5分）：分年發(fā)債規(guī)模不能超過項目建設(shè)進度，不能存在明顯不合理?？鄯猪棧悍帜臧l(fā)債規(guī)模超過項目建設(shè)進度或明顯不合理的，酌情扣分，最高扣5分。

5.收入測算（25分）：①項目自身有收益（項目收入僅指以項目資產(chǎn)對應(yīng)的經(jīng)營性收入和資本收入，不能全部為土地出讓收入）。②收入測算表（列明收入類型、收費標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等）。搜【政研君】了解更多專項債內(nèi)部資料③要件：收入測算論證依據(jù)、總收入明細(xì)、測算說明、測算過程?？鄯猪棧簾o收入測算論證依據(jù)扣10分；收入測算僅列明項目總收入未分類扣4分；無測算說明扣4分；未列明測算過程扣4分；財政運營補貼作為還本付息來源的扣3分。

6.收益與融資平衡情況（10分）：項目收益能保證債券資金按時還本付息?？鄯猪棧簾o資金測算平衡表扣5分，平衡表僅列總金額而無明細(xì)項扣3分，無償債計劃扣2分。

7.債券期限結(jié)構(gòu)（5分）：債券期限與項目收入相匹配。扣分項：債券期限與項目收入不匹配的，酌情扣分，最高扣5分。
8.資金管理（5分）：項目資金（含債券資金）流入流出管理方案合理、詳細(xì)。扣分項：資金管理方案不合理或不詳細(xì)的，酌情扣分，最高扣5分。
9.項目建設(shè)運營方案（5分）：項目建設(shè)運營方案完備、內(nèi)容明確。扣分項：項目建設(shè)運營方案不完備或內(nèi)容不明確的，酌情扣分，最高扣5分。
10.風(fēng)險管理（10分）：①債券還款保障措施明確、完備。②項目建設(shè)、運營與資金使用過程中可能存在的問題，制定有針對性的風(fēng)險管理措施。扣分項：還款保障措施不明確或不完備的，酌情扣分，最高扣5分；風(fēng)險管理方案不明確或不具體，酌情扣分，最高扣5分。

九、政策文件

1.《財政部關(guān)于印發(fā)<2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法>的通知》（財預(yù)〔2015〕32號）

2.《四川省財政廳關(guān)于印發(fā)<四川省地方政府債券資金管理暫行辦法>的通知》（川財金〔2016〕102號）

3.《財政部關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預(yù)〔2017〕89號)

4.《財政部交通運輸部關(guān)于印發(fā)<地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）>的通知》(財預(yù)〔2017〕97號)

5.《財政部 住建部關(guān)于印發(fā)<試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法>的通知》（財預(yù)〔2018〕28號）

6.《財政部關(guān)于支持做好地方政府專項債券發(fā)行使用管理工作的通知》（財預(yù)〔2018〕161號）

7.《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作>的通知》（廳字〔2019〕33號）

8.《四川省財政廳 四川省發(fā)展和改革委員會 四川省地方金融監(jiān)督管理局 四川銀保監(jiān)局關(guān)于貫徹落實地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（川財債〔2019〕8號）
9.《省財政廳 省發(fā)展改革委 省地方金融監(jiān)管局 人行成都分行 四川銀保監(jiān)局關(guān)于進一步加大專項債券項目配套融資和用作項目資本金工作力度的通知》（川財債〔2020〕26號）
10.《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）
11.《財政部關(guān)于建立違規(guī)使用地方政府專項債券處理處罰機制的通知》（財預(yù)〔2021〕175號）
12.四川省財政廳 四川省發(fā)展改革委 四川省自然資源廳 四川省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于印發(fā)四川省地方政府專項債券全生命周期管理辦法的通知（川財規(guī)〔2021〕6號）

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