一、公路工程項目的合同體系

公路工程（特別是大型項目）建設是一個很復雜的過程，需要涉及許多不同行業(yè)的單 位，投入許多不同專業(yè)的人力以及大量的資金設備，它們之間通過合同形成了不同的經濟關系，從而形成了復雜的合同體系（如圖1B420061-1所示），其中，業(yè)主和承包人依法簽訂的施工合同是“核心合同”，業(yè)主又處于合同體系中的“核心位置”。

圖1B420061-1公路工程合同體系

二、承包商的主要合同關系

承包商是工程施工的具體實施者，是工程承包合同的履行者。承包商通過投標接受業(yè)主的委托，簽訂工程承包合同。承包商要完成承包合同中約定的責任，包括由工程量清單中所確定工程范圍的施工、竣工和缺陷責任及保修，并為完成這些工程提供勞動力、 施工設備、材料，有時也包括技術設計。任何承包商都不可能、也不必具備所有的專業(yè)工程的施工能力、材料和設備的生產和供應能力，因此，其必須將一些專業(yè)施工（或 工作）委托出去。這樣，除了與業(yè)主簽訂的承包合同之外，還形成了承包商復雜的合同關系。

1. 分包合同

對于一些大型工程項目的施工，承包商通常需要與其他承包商合作才能完成總承包合同責任。承包商把從業(yè)主那里承接到的工程中的某些分項工程或工作分包給另一承包商來 完成，則要與其他承包商（即分包人）簽訂分包合同。承包商在總承包合同下可能訂立許 多分包合同，而分包人僅完成總承包商分包給自己的工程，向總承包商負責，與業(yè)主無合 同關系。總承包商仍向業(yè)主擔負全部工程責任，負責工程的管理和所屬各分包人工作之間 的協調，以及各分包人之間合同責任界面的劃分，同時承擔協調失誤造成損失的責任，向 業(yè)主承擔工程風險。

在投標書中，承包商必須附上擬定的分包人的名單和工程規(guī)模，供業(yè)主審查；未列入投標文件的專項工程，承包人不得分包。如果在工程施工中重新委托分包人，必須經過監(jiān)理工程師（或業(yè)主代表）的批準。

2. 采購合同

承包商為采購和供應工程所必要的材料、設備，與材料、設備供應商所簽訂的材料、 設備采購合同。

3. 運輸合同

運輸合同是承包商為解決材料、物資、設備的運輸問題而與運輸單位簽訂的合同。

4. 加工合同

加工合同是承包商將建筑構配件、特殊構件的加工任務委托給加工承攬單位而簽訂的 合同。

5. 租賃合同

在公路工程施工中，承包商需要許多施工設備、運輸設備、周轉材料，當有些設備、 周轉材料在現場使用率較低，或自己購置需要大量資金投入而自己又不具備這個經濟實力 時，可以采用租賃方式，與租賃單位簽訂租賃合同。

6. 勞務采購（或分包）合同

即由勞務供應商（或勞務分包人）向工程施工提供勞務，承包人與勞務供應商（或勞 務分包人）之間簽訂的合同。

7. 保險合同

即承包商按施工合同要求對工程進行保險，與保險公司簽訂保險合同。

8. 檢測合同

即承包商與具有相應資質檢測單位簽訂的合同。

上述承包商的主要合同關系如圖1B420061-2所示。承包商的這些合同都與工程承包合同相關，都是為了完成承包合同而簽訂的。

圖1B420061-2承包商的主要合同關系圖

1B420062公路項目施工合同的履行與管理方法

一、合同文件的優(yōu)先順序

根據《公路工程標準施工招標文件》（2018年版）的規(guī)定，組成合同的各項文件應互 相解釋，互為說明。除項目專用合同條款另有約定外，解釋合同文件的優(yōu)先順序如下：

1. 合同協議書及各種合同附件（含評標期間和合同談判過程中的澄清文件和補充 資料)。

2. 中標通知書。

3. 投標函及投標函附錄。

4. 項目專用合同條款。

5. 公路工程專用合同條款。

6. 通用合同條款。

7. 工程量清單計量規(guī)則。

8. 技術規(guī)范。

9. 圖紙。

10. 已標價工程量清單。

11. 承包人有關人員、設備投入的承諾及投標文件中的施工組織設計。

12. 其他合同文件。

二、 公路工程施工合同的履行

1. 業(yè)主的合同履行

(1) 嚴格按照施工合同的規(guī)定，履行業(yè)主應盡義務。業(yè)主履行合同是承包商履行合 同的基礎，因為業(yè)主的很多合同義務都是為承包商施工創(chuàng)造先決條件，如征地拆遷、“三 通一平”、原始測量數據、施工圖紙等。

(2) 按合同規(guī)定行使工期控制權、質量檢驗權、工程計量權、工程款支付權，確保 工程目標的實現。

(3) 按合同約定行使工程交工、竣工驗收權和履行工程款支付、竣工結算義務。

2. 承包商的合同履行

(1 )全面履行施工合同中的各項義務。在施工過程中，承包商必須通過投入足夠的資源，建立精干高效的組織機構和完善的制度體系，采用先進、合理、經濟的施工方案和 技術，精心組織，科學管理，確保如期、保質、保量完成各項施工任務。

(2)通過合理的工程變更與索賠，維護自己的合法權益，實現預期經營目標和戰(zhàn)略。

三、 承包商的施工合同管理

1. 認真編制投標文件。投標文件是合同文件的重要組成部分，也是投標人在施工階 段能否實現經營目標的重要基礎。

(1) 確定投標方式，聯合投標還是獨立投標。

(2) 確定投標策略，根據掌握的信息，充分分析論證后決定是投保險標，還是投風 險標。

(3) 確定報價策略，根據具體評標辦法采用相應的報價策略，特別注意不平衡報價 技巧的靈活、適度運用。

(4) 認真做好招標文件及合同條件的審查工作，全面、實質性響應招標文件。

2, 切實履行合同義務，有理、有利、有節(jié)地維護自身權益。由于公路工程施工合同 是公路工程合同體系中的“核心合同”，對工程項目控制目標的實現至關重要，因此，承 包商必須全面、適當地履行合同義務，否則不僅不能實現預期目標，還有可能導致業(yè)主的 反索賠，甚至被解除合同。承包商在履行合同義務時，也要注意采用恰當的方式維護自身 的權益，如提出合理的工程變更要求，理直氣壯地提出正當的索賠要求等。

3. 健全合同管理制度。公路工程合同的復雜性和經濟性決定了合同潛在的風險較 大，為了規(guī)避、化解風險，承包商必須建立完整的合同管理制度，使施工合同的談判、簽 訂、履行等各環(huán)節(jié)實現科學化、規(guī)范化、程序化和模塊化。具體來講，應建立和完善如下 合同管理制度：

(1 )合同管理相關部門的部門職責和工作崗位制度。

(2)合同管理的授權和內部會簽制度。

(3 )合同審查批準制度。

(4) 印鑒及證書管理使用制度。

(5) 合同管理績效考核制度。

(6) 合同檔案管理制度。

1B420063公路工程分包合同管理

—、工程分包合同

為規(guī)范公路工程施工分包活動，加強公路建設市場監(jiān)管，交通運輸部組織制定了《公 路工程施工分包管理辦法》，辦法自2012年1月1日起施行。

二、 分包工程的管理

1. 嚴格履行開工申請手續(xù)

分包工程在開工前承包人必須填報開工報審表，并附有監(jiān)理工程師審批并取得發(fā) 包人同意的書面文件，由監(jiān)理工程師審查其是否具備開工條件，確定是否批復其開工 申請。

2. 將分包工程列入工地會議議程

每次工地會議，將分包工程作為一個議題進行研究，承包人必須詳細介紹分包工程實 施的情況，就分包工程實施中的有關問題進行討論，制訂解決問題的措施和方法，必要 時，可邀請分包人參加工地會議。

3. 檢査核實分包人實施分包工程的主要人員與施工設備

在分包工程實施中，監(jiān)理工程師應檢查核實分包人實施分包工程的主要技術、管理人 員及主要施工設備是否與資格審查時所報的情況相符，如發(fā)現分包人的人員、施工設備、 技術力量等難以達到工程要求時，應要求承包人采取措施處理。

4. 對分包工程實施現場監(jiān)督檢查

監(jiān)理工程師應對分包工程實施現場監(jiān)管，及時發(fā)現分包工程在質量、進度等方面的問 題，由承包人采取措施處理。

三、 分包合同管理

1.分包合同的管理關系

分包合同是承包人將施工合同內對發(fā)包人承擔義務的部分工作交給分包人實施，雙方約定相互之間的權利、義務的合同。分包工程既是施工合同的一部分，又是分包合同的標 的，涉及兩個合同，所以分包合同的管理比施工合同管理復雜。

發(fā)包人與分包人沒有合同關系，但發(fā)包人作為工程項目的投資方和施工合同的當事 人，對分包合同的管理主要表現為對分包工程的批準。

監(jiān)理工程師只與承包人有監(jiān)理與被監(jiān)理的關系，對分包人在現場施工不承擔協調管理義務。只是依據施工合同對分包工作內容及分包人的資質進行審查，行使確認權或否定權；對分包人使用的材料、施工工藝、工程質量和進度進行監(jiān)督。監(jiān)理工程師就分包工程施工發(fā)布的任何指示均應發(fā)給承包人。

承包人作為兩個合同的當事人，不僅對發(fā)包人承擔確保整個合同工程按預期目標實現 的義務，而且對分包工程的實施具有全面管理責任。承包人應委派代表對分包人的施工進 行監(jiān)督、管理和協調。在接到監(jiān)理工程師就分包工程發(fā)布的指示后，應將其要求列入自己 的管理工作內容，并及時以書面確認的形式轉發(fā)給分包人令其遵照執(zhí)行。

2. 分包工程的支付管理

分包工程的支付，應由分包人在合同約定的時間，向承包人報送該階段施工的付款申請單，承包人經過審核后，將其列入施工合同的進度付款申請單內一并提交監(jiān)理工程師審批。由監(jiān)理工程師向承包人出具經發(fā)包人簽認的進度付款證書。發(fā)包人應在監(jiān)理工程師收到進度付款申請單后的28d內，將進度應付款支付給承包人。

分包人不能直接向監(jiān)理工程師提出支付要求，必須通過承包人。發(fā)包人也不能直接向 分包人付款，也必須通過承包人。

3. 分包工程的變更管理

承包人接到監(jiān)理工程師依據合同發(fā)布的涉及發(fā)包工程的變更指令后,以書面確認方式 通知分包人執(zhí)行。承包人也有權根據工程的實際進展情況通過監(jiān)理工程師向發(fā)包人提出有 關變更建議。

監(jiān)理工程師一般不能直接向分包人下達變更指令，必須通過承包人。分包人不能直接 向監(jiān)理工程師提出分包工程的變更要求，也必須由承包人提出。

4. 分包工程的索賠管理

分包合同履行過程中，當分包人認為自己的合法權益受到損害，無論事件起因于發(fā)包 人或監(jiān)理工程師，還是承包人的責任，他都只能向承包人提出索賠要求。如果是因發(fā)包人 或監(jiān)理工程師的原因或責任造成了分包人的合法利益的損害，承包人應及時按施工合同規(guī) 定的索賠程序，以承包人的名義就該事件向監(jiān)理工程師提交索賠報告。

對于由承包人的原因或責任引起分包人提出索賠，這類索賠產生于承包人與分包人之 間，雙方通過協商解決。監(jiān)理工程師不參與該索賠的處理。

1B420064施工階段工程變更的管理

一、 工程變更的概念及產生原因

工程變更是合同變更的一種特殊形式，它通常是指合同文件中“設計圖紙” “技術規(guī) 范”或工程量清單的改變，包括設計變更、進度計劃變更、施工條件變更以及原招標文件和工程量清單中未包括的“新增工程”，其產生原因有主觀原因，如設計工作粗糙；有客觀原因，如不可預見的事故、由自然或社會原因引起的停工和工期拖延等。

二、 工程變更的基本類型

根據《公路工程標準施工招標文件》（2018年版）第一卷第四章15.1規(guī)定，工程變更有如下幾種類型。除專用合同條款另有約定外，在履行合同中發(fā)生以下情形之一，應按照本條規(guī)定進行變更。

1. 取消合同中任何一項工作，但被取消的工作不能轉由發(fā)包人或其他人實施，由于承包人違約造成的情況除外。

2. 改變合同中任何一項工作的質量或其他特性。

3. 改變合同工程的基線、高程、位置或尺寸。

4. 改變合同中任何一項工作的施工時間或改變已批準的施工工藝或順序。

5. 為完成工程需要追加的額外工作。

三、 變更程序

（一）變更的提出

1. 在合同履行過程中，可能發(fā)生合同約定變更情形的，監(jiān)理工程師可向承包人發(fā)出變更意向書。變更意向書應說明變更的具體內容和發(fā)包人對變更的時間要求，并附必要的圖紙和相關資料。變更意向書應要求承包人提交包括擬實施變更工作的計劃、措施和竣工時間等內容的實施方案。發(fā)包人同意承包人根據變更意向書要求提交變更實施方案的，由監(jiān)理工程師按合同約定發(fā)出變更指示。

2. 在合同履行過程中，發(fā)生合同約定變更情形的，監(jiān)理工程師應按照合同約定向承包人發(fā)出變更指示。

3. 承包人收到監(jiān)理工程師按合同約定發(fā)出的圖紙和文件，經檢查認為其中存在合同 約定變更情形的，可向監(jiān)理工程師提出書面變更建議。變更建議應闡明要求變更的依據， 并附必要的圖紙和說明。監(jiān)理工程師在收到承包人書面建議后，應與發(fā)包人共同研究，確 認存在變更的，應在收到承包人書面建議后的14d內作出變更指示。經研究后不同意作為 變更的，應由監(jiān)理工程師書面答復承包人。

4. 若承包人收到監(jiān)理工程師的變更意向書后認為難以實施此項變更，應立即通知監(jiān)理工程師，對其說明原因并附詳細依據。監(jiān)理工程師與承包人和發(fā)包人協商后確定撤銷、 改變或不改變原變更意向書。

(二) 承包人的合理化建議

1. 在履行合同過程中，承包人對發(fā)包人提供的圖紙、技術要求以及其他方面提出的合理化建議，均應以書面形式提交監(jiān)理工程師。合理化建議書的內容應包括建議工作的詳細說明、進度計劃和效益以及與其他工作的協調等，并附必要的設計文件。監(jiān)理工程師應 與發(fā)包人協商是否采納建議。建議被采納并構成變更的，應按合同約定向承包人發(fā)出變更 指示。

2. 承包人提出的合理化建議縮短了工期，發(fā)包人按合同條款中“工期提前”的規(guī)定 給予獎勵；承包人提出的合理化建議降低了合同價格或者提高了工程經濟效益的，發(fā)包人按項目專用合同條款數據表中規(guī)定的金額給予獎勵。

(三) 工程變更的審批程序

工程變更通常實行分級審批的管理制度。

1. 一般工程變更的審批程序。所謂一般工程變更，通常指一些小型的監(jiān)理工程師有權直接批準的工程變更工作，其審批程序大致如下：

(1) 工程變更的提岀人向駐地監(jiān)理工程師提出工程變更的申請，包括變更的原因、 工程變更對造價的影響等分析，必要時附上有關的變更設計資料。

(2) 駐地監(jiān)理工程師對變更申請的可行性進行評估，并寫出初步的審查意見。

(3) 總監(jiān)理工程師對駐地監(jiān)理工程師審查的變更申請進行進一步的審定，并簽署審 批意見。總監(jiān)理工程師簽署工程變更令。

(4) 承包單位組織變更工程的施工(包括可能的設計工作)。

(5 )監(jiān)理工程師和承包人協商確定變更工程的造價及辦理有關的結算工作。

2. 重要工程變更的審批程序。重要工程變更通常指對工程造價影響較大、需要業(yè)主批準的工程變更工作。其審批程序是：監(jiān)理工程師在下達工程變更令之前，一是要報業(yè)主批準，二是要同承包人協商確定變更工程的價格不超過業(yè)主批準的范圍。如果超過業(yè)主批準的總額，監(jiān)理工程師應在下達工程變更令之前請求業(yè)主作進一步的批準或 授權。

3. 重大工程變更的審批程序。重大工程變更通常指一些對工程造價的影響很大、可能超出設計概算(甚至投資估算)的工程變更。對這些工程變更工作，業(yè)主在審批工程變更之前應事先取得國家計劃主管部門的批準。

各省對工程變更的審批程序會有所不同。

四、變更工程的造價管理

(一)變更估價

1.除專用合同條款對期限另有約定外，承包人應在收到變更指示或變更意向書后的 14d內，向監(jiān)理工程師提交變更報價書。報價內容應根據合同約定的估價原則，詳細開列 變更工作的價格組成及其依據，并附必要的施工方法說明和有關圖紙。

2, 變更工作影響工期的，承包人應提出調整工期的具體細節(jié)。監(jiān)理工程師認為有必要時，可要求承包人提交要求提前或延長工期的施工進度計劃及相應施工措施等詳細資料。

3, 除專用合同條款對期限另有約定外，監(jiān)理工程師應在收到承包人變更報價書后的 14d內，根據合同約定的估價原則，按照合同約定商定或確定變更價格。

（二）變更的估價原則

根據公路工程標準施工招標文件的有關規(guī)定，變更工程應根據其完成的數量及相應的 單價來辦理結算，其中，變更工程的單價原則，其一是約定優(yōu)先原則，其二是公平合理 原則。

除專用合同條款另有約定外，因變更引起的價格調整按照如下約定處理：

1. 如果取消某項工作，則該項工作的總額價不予支付。

2. 已標價工程量清單中有適用于變更工作的子目的，采用該子目的單價。

3. 已標價工程量清單中無適用于變更工作的子目，但有類似子目的，可在合理范圍內參照類似子目的單價，由監(jiān)理工程師按合同約定商定或確定變更工作的單價。

4. 已標價工程量清單中無適用或類似子目的單價，可在綜合考慮承包人在投標時所提供的單價分析表的基礎上，由監(jiān)理工程師按合同約定商定或確定變更工作的單價。

5. 如果本工程的變更指示是因承包人過錯、承包人違反合同或承包人責任造成的， 則這種違約引起的任何額外費用應由承包人承擔。

1B420065公路項目施工索賠管理

施工合同索賠是指在施工合同履行過程中，合同一方因對方不履行或不適當履行合同義務而遭受損失時向對方提出的價款與工期補償的要求。它既包括承包商向業(yè)主提出的索賠，也包括業(yè)主向承包商提出的索賠。承包商的索賠一般是關于工期、質量和價款的爭議，業(yè)主向承包商的索賠一般是因承包商承建項目未達到規(guī)定質量標準、工程拖期等原因 引起。

由于公路工程施工現場條件、社會和自然環(huán)境、地質水文等的變化，招標文件和合同條款難免出現與實際不符的情況，因此，索賠在工程施工中是難免的，引起索賠的原因也是多方面的。在分析引起索賠的眾多因素中，比較普遍的因素是趕工、開工受阻、氣候影響、工程量的增減、合同條款中與索賠密切相關的工程變更、增加工程及工程進度變化引起的工期與費用的索賠。

一、工期延誤的分類

(一) 按延誤索賠結果劃分

1. 可原諒可補償的延誤

可原諒可補償的延誤是指由于業(yè)主或工程師的錯誤或失誤而造成的工期延誤。在這種 情況下，承包商不僅可以得到工期延長，還可以得到經濟補償。

2. 可原諒不可補償的延誤

可原諒不可補償的延誤是指既不是承包商也不是業(yè)主的原因，而是由客觀原因引起的工期延誤。在這種情況下，承包商可獲得一定的工期延長作為補償，但一般得不到經濟補償。

3. 不可原諒的延誤

不可原諒的延誤是指由于承包商的原因引起的工期延誤。在這種情況下，承包商不但不能得到工期延長和經濟補償，而且由這種延誤造成的損失全部都要由承包商來負責。

(二) 按延誤是否處于關鍵路線上劃分

1. 關鍵性延誤

關鍵性延誤是位于網絡進度計劃的關鍵線路上的延誤。關鍵性延誤肯定會導致總工期

的延長，如果是可原諒的延誤應該給予承包商工期補償。

2. 非關鍵性延誤

非關鍵性延誤是位于非關鍵線路上的延誤。一般而言，當其延誤時間沒有超過總時差 時，便不會造成總工期的延長，即使是可原諒的延誤，只要其延誤不造成總工期的延長， 承包商仍然得不到工期補償。只有超過總時差時，才對其超過部分予以延期。

（三）按照延誤發(fā)生的時間劃分

1. 單一性延誤

單一性延誤即在同一時間段內干擾事件獨立發(fā)生。由于時間單一，其處理的關鍵在于時間原始責任或風險承擔的認定。

2, 共同延誤

如果多個索賠事件在一段時段內同時發(fā)生，而這些事件又分別屬于應由業(yè)主、承包商 分別承擔責任的過錯或風險，則稱之為共同延誤或多事件交叉延誤。共同延誤又可按照多個事件發(fā)生的時間關系分為：

（1） 同時性延誤。當兩個或兩個以上的延誤事件從發(fā)生到終止的時間完全相同時， 這類延誤被稱為同時性延誤。

（2） 交錯性延誤。當兩個或兩個以上的延誤事件從發(fā)生到終止的時間只有部分重合 時，這類延誤被稱為交錯性延誤。

二、共同延誤的責任歸屬原則

下面介紹常用的共同延誤責任歸屬原則，它們一般可用來確定關鍵路徑上共同延誤責任的歸屬，適用于同一工序和不同工序中。

（一） 初始事件原則

初始事件原則：在多事件交叉時段中應判斷哪一種原因是最先發(fā)生的，即找出“初始延誤者”，它首先要對延誤負責。在初始延誤發(fā)生作用的期間，其他并發(fā)的延誤者不承 擔延誤責任。

依據的原則：

1. 首先判斷造成拖期的哪一種原因是最先發(fā)生的，即確定“初始延誤”者，它應對 工期拖期負責。

2. 如果初始延誤者是發(fā)包人原因，則在發(fā)包人原因造成的延誤期內，承包人既可得到工期延長，又可得到費用補償。

3. 如果初始延誤者是客觀原因，則在客觀因素發(fā)生影響的延誤期內，承包人可得到 工期延長，但很難得到費用補償。

4. 如果初始延誤者是承包人原因，則在承包人原因造成的延誤期內，承包人工期補 償和費用補償均不能得到。

（二） 不利于承包商原則

不利于承包商原則：在交叉時段內，只要出現了承包商的責任或風險，不管其出現次 序，亦不論干擾事件的性質，該時段的責任全部由承包商承擔。

共同延誤有以下幾種組合：

1. 可補償延誤與不可原諒延誤同時存在，承包人不能要求工期延長和經濟補償。

2. 不可補償延誤與不可原諒延誤同時存在，承包人無權要求工期延長。

3. 不可補償延誤與可補償延誤同時存在，承包人可獲得工期延長，但不能要求經濟補償。

4. 兩項可補償延誤同時存在，承包人只能得到一項工期延長或經濟補償。

（三） 責任分攤原則

責任分攤原則：當交叉時段內的事件由業(yè)主、承包商共同承擔責任時，按各干擾事件對干擾結果的影響分攤責任，并由雙方共同承擔。

這種折中的處理原則與前兩種原則正相反，基本符合公平原則。問題的關鍵在于沒有指明在實際工期索賠中使用該原則時，責任比例如何確定；并且該原則在理論上忽視了引起初始事件的原因在整個工程以及初始原因在延誤責任劃分歸屬問題中的重 要性。

（四） 工期從寬、費用從嚴原則

工期從寬、費用從嚴原則：工期索賠業(yè)主責任優(yōu)先，費用索賠承包商責任優(yōu)先，即：

1. 在多事件交叉時段內，對于工期索賠，只要存在業(yè)主責任或風險，即給予承包商工期補償。

2. 只要在交叉時段存在承包商責任或風險，則承包商費用索賠均不成立。

3. 只要在交叉時段存在承包商責任，業(yè)主索賠成立。